證券從業(yè)資格考試：我國公益信托制度現(xiàn)狀及問題

　在我國從事公益事業(yè)可供選擇的組織形式
　　在中國，個人或者組織要從事公益事業(yè)，有以下幾種組織形式可供選擇。 
　　一者，社會團體法人。1998年《社會團體登記管理條例》第2條規(guī)定，“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”社會團體是基于公民結(jié)社自由權(quán)的社團。二者，基金會。2004年以前，基金會是作為社會團體法人存在的。但自1998《社會團體登記管理條例》將社會團體定義為成員制的社團后，基金會已經(jīng)無法在邏輯上成為社會團體的一種類型。2004年《基金會管理條例》將基金會定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利法人。”可謂正本清源。三者，民辦非企業(yè)單位。1996年，中央從完善我國社會組織管理格局的角度出發(fā)，決定把民辦事業(yè)單位交由民政部門進行統(tǒng)一歸口登記，稱為民辦非企業(yè)單位。1998年的《民辦非企業(yè)單位凳記管理暫行條例》中第一次從法律上確立了這一組織形式。 
　　社團法人是一種以成員為特征的非營利組織，這與公益信托有本質(zhì)上的區(qū)別。民辦非企業(yè)單位是指利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。例如民辦學校、私營醫(yī)院等。與此不同的是，公益信托并不要求一定得從事社會服務活動，大部分是為社會公益事業(yè)直接提供資金支持。 
　　我國《民法通則》將法人分為機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人和企業(yè)法人四種類型，目前尚不存在財團法人之說，也就沒有相對應的制度。但是葛云松先生在比較了我國基金會與法人型民辦非企業(yè)單位與國外財團法人之后，得出結(jié)論：“我國的基金會與民法非企業(yè)單位法人制度與同外的財團法人制度的確存在一些差異。但是除了在若干問題上范圍較窄、若干細節(jié)規(guī)定上有些區(qū)別或者缺乏規(guī)定外，并沒有根本性的不同。”可以將我國的基金會和法人型民辦非企業(yè)單位進行制度上的整合，建構(gòu)起我國的財團法人制度。 
　　關于公益信托與財團法人之間的一般區(qū)別，本文在前面已經(jīng)有所涉及，不再贅述。不可否認的是，我國基金會在籌建資金，從事社會公益活動方面取得了很大的成果。以青少年基金會為例，僅希望工程一項在短短十余年間累計接受海內(nèi)外捐款18．4億元，使229萬名兒童重返校園，建起了7800多所希望小學，被譽為“中國非營利組織公益組織品牌”。但是縱觀目前法律規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)： 
　　一者，在我國設立基金會的條件比較苛刻，主要體現(xiàn)在資金要求上，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣；地方性公募基金會的原始基金不得低于400萬元人民幣；非公募基金會的原始基金不得低于200萬元人民幣。公益信托沒有起始資金的限制，只要求有確定的信托財產(chǎn)即可，更有利于吸納社會上閑散資金從事公益事業(yè)。另外，基金會的設立程序比較繁瑣。 
　　二者，在運行成本上，基金會要求配備專職人員（包括理事、監(jiān)事、秘書長等），確定固定住所，而公益信托的具體運營由受托人來進行，除此之外，只需要設立信托監(jiān)察人即可。 
　　三者，基金會在實現(xiàn)資產(chǎn)保值、增值方面有諸多限制。《基金會管理條例》第2條明確基金會是從事公益事業(yè)為目的的“非營利法人”。第28條沒有具體規(guī)定基金會所能從事的營利活動，而只是原則性地規(guī)定，基金會應按照合法、安全、有效的原則實現(xiàn)基金的保值、增值。“合法要求”是指基金會必須符合以下規(guī)定：1990年8月的人民銀行總行頒發(fā)的《基金會稽核暫行規(guī)定》要求各地對基金會“以盈利為目的的經(jīng)營活動，如直接投資、經(jīng)商辦廠、借貸資金等”進行檢查糾正。1995年4月人民銀行總行下發(fā)的《關于進一步加強基金會管理的通知》中要求“凡經(jīng)營管理企業(yè)及其他營利性經(jīng)濟實體的基金會，要限期清理并作出適當處置”；而且“基金會基金的保值及增值必須委托金融機構(gòu)進行。”同時根據(jù)目前基金會條例第29條規(guī)定，公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金金額的8%。這些強制性比例的規(guī)定從一定意義上是為了促使基金會實現(xiàn)發(fā)展公益事業(yè)的宗旨，確保對公益事業(yè)的投入。但是這樣規(guī)定的缺陷在于缺乏可操作性，而且在一定程度上致使基金會投資行為受到極大限制。 
　　所以，即使我們已經(jīng)有社會團體法人、基金會、民辦非企業(yè)單位三種模式供民眾選擇以從事公益事業(yè)，但是依然無法滿足所有的需要。信托法中對公益信托的規(guī)定無疑是另外一種選擇途徑。  
　　現(xiàn)實中的公益信托雛形運作及其存在問題
　　盡管誠如本文開篇所言，截至2008年5月，我國尚無公益信托的成功嘗試。汶川地震之后，“西安信托5．12抗震救災公益信托計劃”以公益信托方式推進災區(qū)的教育事業(yè)，被視為真正意義上的公益信托在我國的嘗試。但是在實踐中存在不少公益信托的雛形： 
　　1．在一些基金會內(nèi)部設立公益基金 
　　例如在青少年發(fā)展基金會中，設有中國青基會公益紀念基金。該基金以長期資助青少年發(fā)展事業(yè)為宗旨，接受捐贈人的捐贈，捐贈人獲得基金的命名權(quán)。共分為四種類型：創(chuàng)始基金、專項基金、遺產(chǎn)基金和公共基金。還有類似“希望工程——金龍魚農(nóng)民工助學基金”、“濮存昕愛心公益基金”等專項公益基金。目前在紅十字會下設立的“李連杰壹基金”也是一個典型個案。 
　　2．我國目前存在大量的公益基金，例如教育基金、扶貧基金、助殘基金、勞保基金、醫(yī)療保險基金、養(yǎng)老基金等 
　　但是問題在于這些基金大多被各主管部門分割控制。而且主管部門大多為國家行政機關，缺乏必要的資金運作經(jīng)驗、技術和專業(yè)人才，無法實現(xiàn)專業(yè)管理和專家理財，資金運作行政色彩濃厚，不接受嚴格的金融監(jiān)管，資金運作效率低下，甚至被挪用、盜用，無法實現(xiàn)基金預定的保值增值和安全的目標。 
　　3．各大院校所設立的各種獎學金、助學金、科研基金等 
　　這類獎（助）學金、獎教金和專項課題研究基金大多為社會公眾向高校捐贈設立。一般設立在各高校的校友會之下，設有一定的管理方式和管理機關。例如北京大學制定的《北京大學設立獎學金的管理規(guī)定》中就有如此規(guī)定。 
　　4．在特定情況下籌款設立的特定賬號 
　　例如同一屆的畢業(yè)生、或者同鄉(xiāng)等為了某一特定目的（例如為了相互幫助，尤其是救助遭遇不幸的同學的目的）而設立一個賬號；或者為某個重癥病人專門設立的賬號等。這可能是管理最為松散的一種形式。 
　　這些情形的存在無疑表明了現(xiàn)實的一種需要。但是這些“公益基金”無不存在管理和運營上的問題。為什么不能依照信托法中的相關規(guī)定來進行規(guī)制呢？原因主要在于： 
　　第一，信托法中規(guī)定了公益信托的原則和一般規(guī)則，但是卻沒有明確相關事項，導致法律規(guī)定缺乏操作性而難以適用。按照信托法的規(guī)定，公益信托管理中很多事項，例如公益信托的設立和確定、公益信托受托人的辭任、受托人的變更、公益信托的檢查、公益信托目的的變更、公益信托的終止等都需要管理機構(gòu)的批準和監(jiān)督；但目前尚未確定究竟由哪個政府部門作為公益事業(yè)管理機構(gòu)，致使公益信托的設立和管理無從談起。 
　　第二，國家沒有為公益信托提供稅收優(yōu)惠政策。信托法第61條只作了原則性規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托。”但是具體鼓勵發(fā)展公益信托的措施，例如稅收措施還沒有出臺，在一定程度上影響了個人和組織設立公益信托的積極性。當然民眾對于信托的陌生感也是原因之一。 
　　但是無可否認的是，公益信托制度值得在實踐中進行嘗試和推廣。根據(jù)前文分析，信托制度（包括公益信托制度）引入大陸法系，盡管存在一定的理論爭議，但是并不構(gòu)成障礙，而且公益信托制度在發(fā)展公益事業(yè)方面所存在的功能上的不可替代性，符合我國現(xiàn)實需要。同時，信托制度在中國已經(jīng)歷了二十多年的實踐，積累了有益的經(jīng)驗；而且正如前文所述，現(xiàn)實中所存在的公益信托的雛形也為公益信托的發(fā)展進行了有益的探索。再者，理論界對此領域的研究也日益增多，相關立法和配套制度也在緊張制定之中，而日本、韓國和我國臺灣地區(qū)對于這一制度的成功移植的經(jīng)驗也值得我們借鑒和參考。