打破地方債隱形擔(dān)保 允許市政債違約

　　打破地方債隱形擔(dān)保 允許市政債違約

　　經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 胡群

　　中國(guó)工商銀行風(fēng)險(xiǎn)管理部總經(jīng)理劉瑞霞表示，自2005年工行發(fā)放第一筆地方債起，工行便著手進(jìn)行政府評(píng)級(jí)工作，但當(dāng)年并沒(méi)評(píng)出來(lái)，直到2006年才開(kāi)始有結(jié)果。雖然數(shù)據(jù)來(lái)源較單一，信息較受限，且受到來(lái)自行內(nèi)行外的壓力，他們還是堅(jiān)持做下來(lái)。

　　工行的評(píng)級(jí)結(jié)果有效的控制了風(fēng)險(xiǎn)，目前工行地方債總量中，80%貸給了省市級(jí)融資平臺(tái)公司，縣鄉(xiāng)級(jí)占比極少。而與之對(duì)應(yīng)的是，目前各層級(jí)地方政府性債務(wù)均快速增長(zhǎng)，縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)最快，但市級(jí)政府債務(wù)仍是地方政府債務(wù)的主體;縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比高，債務(wù)剛性壓力很大。

　　無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在2004年就已提出了“金融生態(tài)”的概念，之后由中國(guó)社科院金融研究所開(kāi)展了對(duì)中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)研究，并定期發(fā)布《中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)評(píng)價(jià)報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)金融評(píng)價(jià)報(bào)告)，至今已有十年。2014年1月7日，《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》發(fā)布會(huì)暨學(xué)術(shù)研討會(huì)再次召開(kāi)。

　　地方平臺(tái)債務(wù)大幅上升

　　“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的金融評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)全國(guó)的31個(gè)省、地區(qū)、321個(gè)地市級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。”劉瑞霞稱(chēng)，“政府融資平臺(tái)現(xiàn)在沒(méi)有問(wèn)題，但是潛在的問(wèn)題還是非常大的。”

　　中國(guó)國(guó)家審計(jì)署12月30日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，中央和地方債務(wù)合計(jì)30.3萬(wàn)億(其中全口徑中央政府性債務(wù)合計(jì)12.38萬(wàn)億，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬(wàn)億)。如果按照7%的融資成本計(jì)算(實(shí)際很多地方政府的融資成本遠(yuǎn)超過(guò)這一水平)，一年僅利息支出就超過(guò)1.25萬(wàn)億。

　　2009年以來(lái)，地方平臺(tái)債務(wù)大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn);隨著監(jiān)管層收緊銀行對(duì)平臺(tái)貸款，2012年開(kāi)始，地方平臺(tái)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以信托貸款等方式融資，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始又以新的形式體現(xiàn)出來(lái)。也正因?yàn)榇耍�地方債的成本開(kāi)始快速攀。眾所周知，信托貸款的利率遠(yuǎn)高于銀行貸款。

　　在《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》發(fā)布會(huì)上，社科院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任李揚(yáng)稱(chēng)，地方融資平臺(tái)不僅有債務(wù)，也有資產(chǎn)，如果將之看做企業(yè)，則通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式，仍有相當(dāng)大的空間去解決債務(wù)問(wèn)題。

　　中國(guó)發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴卻認(rèn)為，如果現(xiàn)在地方政府是公司化，但在委托代理管理上又不具備公司化的約束，因此政府職能上要弱職能化，在債務(wù)方面應(yīng)強(qiáng)化債務(wù)的約束。

　　以2010年為例，地方政府總資產(chǎn)29.06萬(wàn)億，負(fù)債10.72萬(wàn)億，凈資產(chǎn)18.34萬(wàn)億。目前整體對(duì)外仍是凈資產(chǎn)。

　　“中國(guó)債務(wù)整體可控，政府債務(wù)主要是投資性的，有清償能力。”中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)潘功勝稱(chēng)。

　　允許市政債違約事件發(fā)生

　　但還款期限已近，地方融資平臺(tái)卻無(wú)法快速產(chǎn)生現(xiàn)金流。審計(jì)署12月底發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，占地方政府性債務(wù)余額的21.89%，達(dá)23826.39萬(wàn)億元。2015年—2016年地方債務(wù)到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來(lái)三年需償還近一半。

　　地方政府資產(chǎn)總量不小，但可變現(xiàn)程度有限，政府不得不想辦法解決。2013年的最后一天，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)提到，允許平臺(tái)公司發(fā)行部分債券對(duì)“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換，以及允許平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行債券用于“借新還舊”。

　　德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，在一系列中央和地方的財(cái)政與金融關(guān)系中(包括事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付、地方債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等)，地方債務(wù)是最可能構(gòu)成系統(tǒng)性和宏觀風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

　　“應(yīng)該允許若干基本沒(méi)有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，打消債券市場(chǎng)對(duì)"隱形擔(dān)保"的預(yù)期，使地方債的定價(jià)能準(zhǔn)確地反映這些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，才能讓市場(chǎng)發(fā)揮抑制地方政府過(guò)度負(fù)債的作用。”馬駿稱(chēng)，違約以后才可以讓地方定價(jià)比較準(zhǔn)確的反映，市場(chǎng)才可以真正的發(fā)揮。有了違約，那些違約概率比較高的地方自然他的利息率就會(huì)比較高，一些違約比較高的地方甚至是可以實(shí)施關(guān)閉，這樣才可以用腳投票的機(jī)制來(lái)建立對(duì)地方政府的約束。

　　潘功勝稱(chēng)，市政發(fā)債無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)，但在發(fā)債上有一些技術(shù)層面上的問(wèn)題也需要更加深入的探討。馬駿則認(rèn)為在短中期內(nèi)，由財(cái)政部對(duì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，選擇一批(開(kāi)始選十幾個(gè)，五年內(nèi)逐步擴(kuò)大到近百個(gè)城市)償債能力和財(cái)政透明度、穩(wěn)健性達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的城市，允許發(fā)行市政債。 中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著市場(chǎng)機(jī)制和地方財(cái)政財(cái)體制的健全，財(cái)政部的“審批制”應(yīng)過(guò)渡到“備案制”。